Kamis, 06 Mei 2010

Politik Kebijakan ”Pemekaran Daerah”

Salah satu dinamika pemerintahan yang paling unik dari kasus Indonesia dalam beberapa tahun terakhir ini adalah kebijakan pemekaran daerah. Istilah pemekaran tidak menunjukkan perluasan teritori sebuah daerah, tetapi merujuk pada pemekaran daerah otonom. Dari sisi internal daerah justru luas daerah dan jumlah penduduk mengalami penurunan. Namun apabila di lihat dalam level nasional jumlah daerah otonom mengalami pemekaran.

Penambahan daerah otonom ini merupakan fenomena yang layak di kaji ulang. Sebab tren pemekaran atau penambahan daerah otonom seperti yang terjadi di Indonesia sekarang ini tidak mudah di temukan di negara lain. Tatkala contoh serupa dicari padanannya –ledakan pemekaran daerah- pernah terjadi di Eropa Timur pasca ambruknya Uni Soviet.

Dalam sejarahnya, Indonesia memang pernah mengalami pengurangan jumlah daerah otonom, yaitu pada tahun 1999 ketika Provinsi Timor Timur terlepas dari NKRI melalui proses referendum lokal. Saat itu provinsi di Indonesia mengalami pengurangan jumlah dari 27 menjadi 26. Namun perpindahan dari tahun 1999 ke tahun 2000 jumlah daerah otonom mengalami ledakan penambahan sebanyak 26 daerah otonom yaitu 1 Provinsi dan 25 Kabupaten/Kota. Sejak saat ini pemekaran daerah otonom seakan telah menjadi fenomena menarik dan terus terjadi hingga detik ini. Sehingga jumlah daerah otonom bertambah sebanyak 125 buah dari tahun 1998 sampai tahun 2003, kemudian peralihan dari tahun 2004 ke 2005 kebijakan pemekaran ini istirahat sejenak karena keperluan kepastian daerah dalam penyelenggaraan Pemilu nasional dan Pilkada langsung gelombang pertama.

Dinamika pemekaran daerah tersebut seperti terlihat dalam tabel di bawah ini:

Tabel 1

Dinamika Pemekaran Daerah

Tahun

Provinsi

Kabupaten/Kota

Pemekaran

Kab

Kota

Jumlah

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

27

26

29

29

30

31

33

256

269

269

269

288

349

349

72

73

73

85

88

91

91

328

341

342

354

376

440

440

-

26

1

12

22

64

-

Jumlah pemekaran

125

Sumber: Departemen Dalam Negeri

Lalu, pasca tahun 2004, terdapat peluang lagi untuk menuntut dan penetapan kebijakan pemekaran daerah. Provinsi Papua mengalami pemekaran dengan pembentukan Provinsi Irian Jaya Barat (Irjabar), Provinsi Sulawesi Kepulauan (SULKEP), Provinsi Aceh Leuser Antara (ALA), Provinsi Sulawesi Timur (SULTIM), Provinsi Luwu Raya Kabupaten Tanah Toraja (SULSEL), Kabupaten Simalungun (SUMUT), Kabupaten Lahat (SUMSEL), Kabupaten Bandung (JABAR), Kabupaten Mandau (RIAU), Kabupaten Pontianak (KALBAR), Kabupaten Tapanuli Selatan (menjadi kabupaten Angkot Sipirok dan Kabupaten Padang Lawas) dan sebagainya.

Melihat fenomena ini perlu ada pertanyaan serius, sebenarnya apa tujuan normatif pemekaran tersebut? Mengapa kecendrungan untuk melakukan pemekaran? Siapa yang diuntungkan dan di rugikan dengan adanya kebijakan ini? Apa implikasinya terhadap konsolidasi dan pendalaman demokrasi serta penyelanggaraan pemerintahan yang efektif? Kebijakan apa yang perlu diantisipasi ke depan.

Parameter dan Prosedur Pemekaran

Secara otonom kebijakan pemekaran daerah harus di letakkan dalam kerangka reformasi politik pemerintahan. Pelayanan publik dan pembangunan yang di jalankan di Indonesia belakangan ini, dalam konteks pembangunan politik kebijakan pemekaran harus sejalan dengan upaya untuk mempercepat konsolidasi politik menuju demokrasi substansial bukan prosedural. Dalam konteks fungsi pemerintahan. Sementara itu, dalam konteks fungsi pelayanan, pemekaran wilayah harus memberikan kontribusi secara positif bagi peningkatan kualitas pelayanan publik yang merata dan terjangkau bagi semua kelompok masyarakat. Selanjutnya, kebijakan pemekaran juga diharapkan memberikan akselerasi pembangunan ekonomi yang dinikmati secara merata oleh seluruh wilayah dan lapisan masyarakat Indonesia

Peluang pemekaran wilayah ini dibuka lebar-lebar oleh UU No.22/1999 dan penggantinya, UU No.32//2004. Walaupun dalam UU ini tidak disebutkan secara tegas tujuan tentang pemekaran daerah otonom, namun bisa di duga tujuannya tidak jauh berbeda dengan rumusan di atas. Hal ini terlihat dalam PP No.129/2000 yang menyatakan bahwa kebijakan pembentukan, penghapusan dan penggabungan harus diarahkan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, melalui:

1. Peningkatan pelayanan kepada masyarakat

2. Percepatan kehidupan pertumbuhan kehidupan demokrasi

3. Percepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerah

4. Percepatan pengelolahan potensi daerah

5. Peningkatan keamanan dan ketertiban

6. Peningkatan hubungan yang serasi antara pusat dan daerah

Rumusan tentang tujuan pemekaran ini mengindikasikan bahwa kebijakan pemekaran harus dilakukan hati-hati melalui pertimbangan dan proses yang matang. Sebagaimana dijelaskan dalam UU No.32/2004, Pasal 5 bahwa pembentukan daerah harus memenuhi syarat administratif untuk Provinsi meliputi adanya persetujuan DPRD Kabupaten/ Kota dan Bupati dan Walikota yang menjadi cakupan wilayah provinsi, persetujuan DPRD Provinsi induk dan Gubernur serta rekomendasi Mendagri. Syarat administratif untuk Kabupaten/ Kota meliputi adanya persetujuan DPRD Kabupaten/ Kota meliputi adanya persetujuan DPRD Kabupaten/ Kota dan Bupati/ Walikota yang bersangkutan, persetujuan DPRD Provinsi dan Gubernur serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri.

Sementara itu syarat teknis meliputi faktor yang menjadi dasar pembentukan daerah yang menjadi faktor kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, kependudukan, luas daerah, pertahanan, keamanan dan faktor lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah. Sedangkan syarat fisik meliputi paling sedikit 5 (lima) Kabupaten/ Kota untuk Provinsi dan paling sedikit 5 (lima) Kecamatan untuk pembentukan kota lokasi calon ibukota, sarana dan prasarana pemerintah.

Syarat-syarat inilah yang kemudian dijabarkan dalam PP No.129/2000 yang menjabarkan persyaratan pembentukan dan kriteria pemekaran, penghapusan, dan penggabungan daerah. Namun bisa diduga instrumentasi persyaratan dan kriteria pemekaran ini tidak mudah dilakukan. Elaborasi yang dikembangkan oleh PP ini menjadi terkesan sangat formal prosedural dan kehilangan spirit utama dalam meningkatkan perbaikan fungsi pemerintahan pertama kriteria pemekaran masih bertumpuh pada prasyarat fisik yang berusaha membaca potensi daerah masih terjebak pada kriteria fisik-statistik seperti sumber daya alam dan jumlah penduduk. Sangat sulit untuk mengembangkan kriteria yang mampu memprotek aktualisasi potensi tersebut. Kriteria sosial berupa dukungan masyarakat pun dalam banyak kasus bersifat tidak riil dan berupa mobilisasi masyarakat.

Selain memenuhi syarat dan kriteria pemekaran daerah otonom harus mengikut proses dasar. Dalam PP No.129/2000 pasal 16 pada bagian prosedur pembentukan, pemekaran, penghapusan, dan penggabungan daerah ditegaskan bahwa prosedur pemekaran daerah meliputi:

a. Adanya kemauan politik dari pemerintah daerah dan masyarakat yang bersangkutan.

b. Harus didukung oleh penelitian awal yang dilakukan oleh pemerintah daerah.

c. Usul pembentukan provinsi disampaikan kepada pemerintah c.q Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah dengan disampaikan hasil penelitian daerah dan persetujuan DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/ Kota yang berada dalam wilayah Provinsi dimaksud yang dituangkan dalam keputusan DPRD.

d. Usul pembentukan Kabupaten/ Kota disampaikan kepada pemerintah c.q Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah melalui Gubernur dengan dilampirkan hasil penelitian daerah dan persetujuan DPRD Kabupaten/ Kota serta persetujuan DPRD Provinsi yang dituangkan dalam keputusan DPRD

e. Dengan memperhatikan usulan Gubernur, Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah memproses lebih lanjut dan dapat menugaskan tim untuk melakukan observasi ke daerah yang hasilnya menjadi bahan rekomendasi kepada Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah.

f. Berdasarkan rekomendasi pada huruf e, ketua dewan pertimbangan otonomi daerah meminta tanggapan para anggota Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah dan dapat menugaskan tim teknis Sekretariat Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah ke daerah untuk melakukan penelitian lebih lanjut.

g. Para anggota Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah memberikan saran dan pendapat kepada ketua Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah.

h. Berdasarkan saran dan pendapat dewan pertimbangan otonomi daerah usul pembentukan suatu daerah diputuskan dalam rapat anggota Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah

i. Apabila berdasarkan hasil keputusan rapat anggota dewan pertimbangan otonomi daerah menyetujui usul pembentukan daerah. Menteri dalam negeri dan otonomi daerah selaku ketua Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah mengajukan usul pembentukan daerah tersebut beserta rancangan undang-undang pembentukan daerah kepada presiden

j. Apabila presiden telah menyetujui usul yang dimaksud dalam rancangan UU pembentukan daerah, maka selanjutnya disampaikan kepada DPR RI untuk mendapat persetujuan

Ketentuan ini mengindikasikan bahwa prosedur yang harus ditempuh untuk menetapkan pemekaran daerah harus melalui prosedur yang panjang. Menuntut akurasi persyaratan teknis substansif seperti kelayakan pembangunan ekonomi, pelayanan publik, dan lain-lain. Namun kualitas pertimbangan substansif sendiri itu tidak bisa dikawal secara penuh oleh UU ini. Sebagai misal persyaratan adanya penelitian yang dilakukan oleh Pemda dimaksudkan untuk menerapkan pertimbangan ini akan sangat tergantung pada kualitas dan akurasi yang dilakukan oleh Pemda tersebut.

Akibatnya, kebijakan pemekaran lebih menjadi proses politis daripada proses teknokrasi. Sehingga beberapa kepentingan substansif seperti peningkatan pelayanan masyarakat, efisiensi penyelenggaraan pemerintah dan dukungan terhadap pembangunan ekonomi mempunyai potensi besar untuk tidak diindahkan. Sementara itu kepentingan politik seperti representatif politik, pelebaran sumber daya politik dan sejenisnya cenderung dominan.

Potensi Penyimpangan Proses: Politik Uang, Politik Identitas dan Free Rider

Pada kebijakan pemekaran, publik tidak selalu diuntungkan, di satu sisi, pemekaran Daerah Otonom bisa berarti mendekatnya pemerintah selaku pelayan kepada masyarakat yang dilayani. Tetapi, di sisi lain pemekaran daerah otonom akan diikuti dengan pembentukan organisasi Pemda baru dengan segala infrastrukturnya yang tentu saja membutuhkan biaya. Ini berarti overhead cost, operational cost, dan cost yang lain dalam penyelenggaraan pemerintah juga akan meninggkat. Beban publik terhadap belanja operasional akan meningkat dan konsekuensinya alokasi belanja untuk pembangunan akan mengalami penurunan.

Selain itu, dalam beberapa dimensi pemekaran daerah otonom bisa merugikan institusi dalam kaitannya dalam kapasitas fiskal. Daerah induk harus kehilangan beberapa sumber keuangan yang pada pasca pemekaran yang beralih ke daerah hasil pemekaran. Sebagai daerah Otonom baru, daerah hasil pemekaran seringkali dibebani dengan pengembangan infrastruktur dasar pemerintahan seperti : gedung dan fasilitas dasar lainnya, yang kesemuanya perlu diadakan serentak dalam waktu yang bersamaan.

Namun yang tidak pernah dirugikan dalam kebijakan pemekaran adalah lapisan elit disemua komponen. Elit politisi akan meningkatkan pelebaran sumber daya politik berupa jabatan politik baru (seperti Kepala Daerah, Ketua dan Anggota DPRD) sebagai produk pembentukan daerah otonom daerah baru. Elit birokrasi juga memperoleh keuntungan dengan semakin terbukanya promosi baru, eselon baru, dan jabatan struktural baru di daerah otonom hasil pemekaran. Para pelaku bisnis juga memetik keuntungan dari sirkulasi uang yang meningkat sejalan dengan pengembangan aktifitas ekonomi seperti penyediaan infrastruktur fisik dan kebutuhan belanja lainnya. Bahkan organisasi civil society juga memperoleh arena baru dalam menjembatani relasi antara masyarakat dengan Negara ditingkat lokal.

Implikasi dari semua ini adalah potensi manipulasi proses yang dimaksudkan untuk memaksakan pemekaran. Kriteria normatif dan prosedur formal yang telah dirumuskan oleh peraturan perundang-undangan cenderung untuk dijalankan secara prosedural semata yang pada gilirannya merupakan kepentingan publik. Seluruh proses perumusan kebijakan pemekaran kemudian bergeser dari isu teknokratis substantif (melakukan analisis beberapa kebijakan pemekaran mensejahterakan masyarakat) tetapi beralih menjadi kontestasi kekuatan politik dan uang. Proses kebijakan pemekaran menjadi bisnis politik dan uang.

Berharap akan memperoleh representasi politik dan perhatian yang lebih banyak di masa depan, masyarakat setempat mudah untuk dimobilisasi ini berbasis pada sentimen etnisitas dan atau agama di daerah induk. Oleh karena itu, apabila tidak dikelola dengan baik proses pemekaran bisa mendorong konflik horizontal dalam masyarakat.

Dengan menganggap pemekaran sebagai investasi politik dan ekonomi terdapat beberapa pelaku politik dan ekonomi yang bersedia untuk mengalokasikan sumber daya anggaran, baik dana pemerintah maupun dana privat. Dana ini sangat dibutuhkan untuk memobilisasi dukungan dari berbagai pihak yang secara formal harus mendukung kebijakan pemekaran ini. Sebagaimana yang telah dikemukakan di atas proses pembentukan provinsi baru harus di dukung oleh penelitian mendalam, memperoleh persetujuan DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/ Kota yang berada dalam wilayah Provinsi dimaksud, ditanggapi oleh Menteri Dalam Negeri dan dilakukan penelitian. Kemudian dibawa ke dewan pertimbangan otonomi daerah dan dilakukan penelitian. Setelah itu, Mendagri dan DPOD mempersiapkan RUU pembentukan daerah dan menyampaikan kepada Presiden dan kemudian dibawa ke DPR RI untuk mendapatkan persetujuan. Satu saja rantai proses ini terputus rencana pemekaran daerah akan mengalami kegagalan.

Secara normatif proses yang sangat panjang ini dimaksudkan untuk mengembangkan ketelitian dalam penetapan kebijakan dengan mempertimbangkan berbagai dimensi dan lapisan kepentingan publik secara cermat. Namun peosedur yang panjang yang telah ditetapkan oleh peraturan perundangan ini bisa menghasilkan implikasi yang sebaliknya. Bukannya menjamin terlindunginya kepentingan publik, kebijakan pemekaran ini kemudian diselewengkan menjadi proses yang panjang yang menguras anggaran dan sumber daya ekonomi dan politik publik. Apabila money politics merupakan cara yang menggolkan rencana pemekaran ini maka berapa banyak uang harus dibelanjakan disetiap tahap yang masing-masing melibatkan banyak pelaku. Semua ini akan dibebankan pada daerah baru yang dibentuk oleh kebijakan pemekaran ini. Apabila pemekaran ini harus digolkan dengan memobilisasi politik maka proses yang tidak terhindarkan adalah terbentuknya atau konsolidasi organisasi-organisasi berbasis kewilayahan etnis atau agama dalam rangka membangun energi politik. Semua ini juga akan menjadi beban di daerah baru pasca pemekaran.

Dalam beberapa kasus kebijakan pemekaran memang menjadi ajang kontesasi politik internal antar kelompok politis berbasis etnis dan agama. Dalam Daerah Otonom dengan segmentasi etnis dan agama yang tegas, kontesasi politik berbasis etnis dan agama di daerah ini sangat tinggi. Hal ini sangat menyulitkan beberapa daerah tatkala tuntutan representasi politik bukan saja dituntut terselenggara di lembaga birokrasi. Oleh karena itu, melalui pemekaran representasi politik dalam pemerintahan yang sudah menjadi masyarakat homogen.

Pengelolaan Pasca Pemekaran

Dari elaborasi singkat yang dikemukakan di atas, ambisi untuk melakukan pemekaran bisa jadi merupakan ekspresi untuk membuat pemerintah lebih efektif dalam mendorong pembangunan ekonomi dan perbaikan pelayanan publik. Tetapi perbaikan pemerintahan ini sebenarnya bisa dilakukan tanpa melakukan pemekaran. Usulan pemekaran daerah kemudian lebih didorong untuk meningkatkan rekognisi politik dari kelompok-kelompok etnis dan agama yang ada di daerah. Melalui kebijakan pemekaran, kontestasi politik antar etnis di daerah tentu bisa diminimalisir dengan melakukan pembentukan daerah otonom berdasarkan regresi etnis dan agama.

Tatkala persoalan internal daerah bisa dikurangi, bisa muncul persoalan baru yaitu kontestasi antar agama dan etnis yang menyatu dalam hubungan antar daerah. Oleh karena itu, dalam kawasan daerah otonom yang mempunyai karakter seperti ini membutuhkan kerja sama antar daerah yang lebih kuat lagi bukan saja kerja sama ekonomi dan pelayanan publik tetapi juga kerja sama dalam dimensi kultural dengan cara ini bisa terjadi toleransi antar masyarakat daerah bertetangga yang diharapkan menjadi embrio bagi pertukaran kultural yang lebih intensif.

Pada saat pemekaran merupakan solusi yang tidak terhindarkan, mekanisme lain yang harus dikembangkan adalah manajemen transisi daerah otonom yang menerima dampak dari pemekaran ini harus dibantu dan difasilitasi agar tetap mampu menyelenggarakan pemerintahan, pelayanan dan pembangunan ekonomi secara baik. Pada umumnya daerah pemekaran menghadapi kendala anggaran yang sangat serius untuk menyediakan fasilitas dasar penyelenggaraan pemerintah. Tetapi juga ada kasus dimana daerah induk tiba-tiba kehilangan sumberdaya fiskal secara signifikan akibat berpindahnya sumber PAD ke daerah pemekaran. Tanpa manajemen transisi proses pemekaran ini akan senantiasa mengakibatkan pemburukan fungsi-fungsi pemerintahan yang merugikan masyarakat.

Semua ini membawa Implikasi pada agenda kebijakan yang panjang dalam memperbaiki kebijakan pemekaran. Pertama, diperlukan kriteria baru yang bukan saja menekankan pada proses politik yang panjang, tetapi juga pertimbangan teknokratis yang menghitung secara jeli implikasi pemekaran bagi masyarakat setempat dan nasional. Kedua, diperlukan inovasi manajemen dan kelembagaan didaerah hasil pemekaran yang difasilitasi oleh pemerintah nasional dan lembaga lainnya, sehingga inovasi baru penyelenggaraan pemerintahan daerah yang baru bisa dikembangkan di daerah baru tersebut.

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar